Por Rafael Teodoro (Do Politize)

A presença de mulheres na política tem ganhado, nos últimos anos, um lugar privilegiado no debate público. Historicamente alijadas da vida política, as mulheres conquistaram o direito ao voto mais tardiamente do que os homens. A quantidade de mulheres no Poder Legislativo, no entanto, permanece significativamente menor em relação à de mulheres na sociedade.

Como forma de corrigir esse problema de sub-representatividade, o Brasil vem adotando, desde os anos 90, uma série de regras eleitorais que visam a aumentar a quantidade de mulheres candidatas e eleitas em eleições proporcionais, isto é, aquelas para as casas legislativas (Câmara Municipal, Assembleia Estadual e Congresso Nacional). Neste artigo, você conhecerá um pouco dessa história e as suas consequências para as eleições municipais.

Histórico das cotas

No Brasil, o voto feminino só foi permitido a partir de 1932. Naquele ano, por decreto do Presidente Getúlio Vargas, foi criado o Código Eleitoral Provisório, primeiro código eleitoral do país. Ele estabeleceu o direito das mulheres de votar e de serem votadas, além de instituir a Justiça Eleitoral, o voto secreto e o sistema proporcional de representação.

As reformas que estenderam o voto às mulheres tornaram, também, o voto obrigatório. Entretanto, a obrigatoriedade dos votos se dirigia apenas aos homens. Já para as mulheres, em 1932 o exercício do sufrágio era condicionado a uma série de restrições. Assim, poderiam votar somente as mulheres casadas, com autorização dos maridos, e as viúvas e solteiras que tivessem renda própria.

Em 1934, as restrições ao voto feminino foram eliminadas do Código Eleitoral, mas a obrigatoriedade do voto permaneceu como um dever  exclusivamente masculino. Esse dispositivo dificultou a universalização do sufrágio e a participação feminina na vida política do país.  Apenas em 1946 a obrigatoriedade do voto foi estendida às mulheres.

Décadas mais tarde, ao longo dos anos 90, entraram em vigência as primeiras leis de ação afirmartiva para mulheres em eleições proporcionais. A Lei 9.100/95 foi a primeira proposta nessa direção. De autoria de Marta Suplicy, à época deputada federal, a legislação previa que no mínimo 20% da lista de candidatos de cada partido ou coligação deveria ser preenchida por candidatas mulheres. A proposta, apelidada de “Lei das Cotas”, valia, contudo, apenas para as Câmaras Municipais:

Lei N.º 9.100, de 29 de setembro de 1995 (Diário Oficial da União de 02/10/95)
Artigo 11. Cada partido ou coligação poderá registrar candidatos para a Câmara
Municipal até cento e vinte por cento do número de lugares a preencher.
§ 1º Os partidos ou coligações poderão acrescer, ao total estabelecido no caput,
candidatos em proporção que corresponda ao número de seus Deputados
Federais, na forma seguinte:
I – de zero a vinte Deputados, mais vinte por cento dos lugares a preencher;
II – de vinte e um a quarenta Deputados, mais quarenta por cento;
III – de quarenta e um a sessenta Deputados, mais sessenta por cento;

IV – de sessenta e um a oitenta Deputados, mais oitenta por cento;
V – acima de oitenta Deputados, mais cem por cento.
§ 2º Para os efeitos do parágrafo anterior, tratando-se de coligação, serão
somados os Deputados Federais dos partidos que a integram; se desta soma não
resultar mudança de faixa, será garantido à coligação o acréscimo de dez por
cento dos lugares a preencher.
§ 3º Vinte por cento, no mínimo, das vagas de cada partido ou coligação deverão
ser preenchidas por candidaturas de mulheres.
§ 4º Em todos os cálculos, será sempre desprezada a fração, se inferior a meio, e
igualada a um, se igual ou superior.
(grifo nosso)

A chamada Lei de Cotas resulta, em parte, de um contexto internacional mais amplo. De fato, meses antes da promulgação da Lei 9.100/95, o Brasil havia assinado a Plataforma de Ação Mundial da IV Conferência Mundial da Mulher. A resolução da Organização das Nações Unidas (ONU), naquela Conferência, recomendava ações afirmativas para acelerar a diminuição das defasagens de gênero na participação do poder político.

A Lei das Eleições

Dois anos depois, em 1997, discutia-se no país a importante edição de um conjunto de normas que regulamentasse o processo eleitoral, já que o Brasil carecia de um sistema eleitoral unificado e permanente. Até aquele momento, em cada eleição eram promulgadas novas leis, abrindo margem para uma série de casuísmos, isto é, para a manobra de regras eleitorais com a finalidade exclusiva de se obter benefícios eleitorais. No bojo dessa intensa discussão, foi forjada a Lei 9.504/97 -ou Lei das Eleições.

Embora o processo de aprovação do Projeto de Lei tenha sido marcado por uma série de impasses, a questão da equidade na participação de homens e mulheres na política não foi objeto de grandes conflitos no Plenário. Assim, foi com relativa tranquilidade que a Lei das Eleições cristalizou algumas diretrizes da legislação de cotas anterior, transformando a reserva de vagas em legislação permanente.

Além disso, a Lei 9.504/97 expandiu consideravelmente o escopo das ações afirmativas. Presentes até então apenas nas Câmaras Municipais, as cotas de gênero passariam, a partir dali, a valer também para as Assembleias Estaduais e para a Câmara dos Deputados. Ficou de fora, no entanto, o Senado Federal. Conjuntamente, houve um aumento no percentual mínimo de candidaturas para as listas de candidatos(as) de partidos e coligações. Passou-se, assim, do mínimo de 20% instituído em 1995, para 30% -com a ressalva de que em 1998, na eleição um ano após a vigência da Lei das Eleições, as cotas seriam transitoriamente de 25%, atingindo 30% apenas nas eleições subsequentes.

Desafios abertos

Apesar dos avanços em termos de abrangência, a Lei das Eleições de 1997 carregou debilidades da Lei de Cotas. Ambas indicaram que o percentual de vagas a serem reservadas para mulheres deveria ser calculado sobre o total de candidaturas que um partido ou coligação pode lançar por circunscrição eleitoral, e não sobre a quantidade de candidatos efetivamente apresentados.

Por exemplo, se um partido pode lançar um número de candidatos igual a 200, essa lei garantia que 60 das possíveis candidaturas (30%) deveriam ser reservadas para as mulheres. Ocorre, no entanto, que é comum que os partidos lancem um número de candidatos abaixo do máximo teórico permitido. Assim, se esse partido hipotético lançasse 100 candidatos do gênero masculino, e nenhum do gênero feminino, ainda estaria cumprindo o exigido por essa cota: o número de candidatos homens não ultrapassou a cota de 80% das candidaturas totais que o partido poderia lançar. Quer dizer, completar os 30% não foi definido como obrigatório na legislação. Desse modo, os partidos que não preenchessem o percentual mínimo com nomes femininos poderiam deixá-lo em aberto.

Ao definir que a porcentagem de reserva de vagas deveria incidir sobre a lista potencial e não sobre a quantidade final de candidatos, a Lei das Eleições perdeu força e eficácia. Os partidos aproveitaram a brecha da legislação que determinava apenas a reserva, mas não o preenchimento, e não completaram as vagas, deixando-as no todo ou em parte vazias.

À medida em que se implementava a política de cotas, percebeu-se essa disformidade. Como forma de corrigi-la, em 2009 a Lei 12.034/2009 deu nova redação à política. Assim, ela tornou obrigatório o preenchimento do percentual mínimo de 30% para candidaturas femininas. O resultado foi um aumento expressivo do número de candidatas mulheres, significativamente maior do que o experimento nos anos anteriores.

A questão do financiamento

A política de cotas, em especial após a regulamentação de 2009, foi capaz de incentivar consideravelmente o número de candidaturas femininas. No entanto, o número de mulheres eleitas para as Cagas Legislativas não aumentou na mesma proporção. Isso porque, além da dificuldade em se candidatar, as mulheres também enfrentam desafios no que diz respeito ao apoio interno nos partidos. A quantidade de recursos e verbas que  são destinados às campanhas determinam, significativamente, as chances de sucesso e eleição dos postulantes aos cargos Legislativos.

O desenho da legislação, contudo, abria brechas para a criação de candidaturas meramente formais, já que os partidos podiam apresentar candidatas mulheres apenas para preencher os requisitos legais. Na prática, essas “candidatas laranja” não integram de fato a corrida eleitoral.  Sem qualquer investimento monetário, muitas delas eram boicotadas ou não apresentavam reais condições de se elegerem.

Esse problema levou à percepção de que, para maximizar a eficácia da política de cotas, é preciso vincular candidatura à investimento. Assim, já no bojo das discussões da Reforma Política de 2015, foram criados incentivos ao investimento em campanhas femininas. A Lei 13.165/15, produto final da reforma, previa que os partidos obrigatoriamente empenhasse recursos nas campanhas de mulheres.

Supremo julga ADI

O artigo 9º da Lei consistia na destinação de um mínimo de 5% dos recursos de campanha e, ainda, de um limite, que não poderia ultrapassar 15% de todos os recursos do Fundo Partidário destinados a esta finalidade. Embora destinada à incentivar o repasse de recursos, a redação da Lei ficou muito aquém do esperado. Na prática, ela acabou por instituir a desigualdade formal entre homens e mulheres na política: o mínimo de 30% das mulheres teria acesso, pelo Fundo Partidário, a, no máximo, 15% dos recursos.

Estátua da Justiça em frente à sede do STF (Foto: Lula Marques/Folhapress, PODER)

Assim, ao invés de aprimorar a participação de mulheres na política, a Lei 13.165/15 dificultou a correção de sub-representação feminina. Por essa razão, ela foi objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5617.

Em 2018, o Supremo Tribunal Federal (STF) julgou a ADI e definiu ser inconstitucional o dispositivo da minirreforma eleitoral. A maioria dos ministros entendeu que se deve equiparar o patamar legal mínimo de candidaturas femininas ao mínimo de recursos de fundo partidário a serem destinados, que deve ser interpretado como de 30% do montante do fundo alocado em cada partido para eleições majoritárias e proporcionais.

Em caso de haver percentual mais elevado ao mínimo de candidaturas femininas, os recursos devem ser alocados, pelo menos, na mesma proporção.

O fim das coligações na proporcional

A Emenda Constitucional (EC) nº 97/2017 vedou, a partir de 2020, a celebração de coligações nas eleições proporcionais para as Casas Legislativas. Essa proibição incide diretamente sobre as cotas de gênero. Se antes o preenchimento da cota poderia se dar por coligações, ou seja, pela união de dois ou mais partidos, agora a indicação deverá ser feita por cada partido.

Espera-se que a medida fomente as candidaturas femininas, com o lançamento de um maior número de mulheres nas eleições. Os resultados desse mais novo incremento à participação feminina na política poderão ser conferidos ainda em 2020,  nas eleições para as Câmaras Municipais.

Neste artigo, você pôde conferir um pouco da história das mulheres em eleições à cargos legislativos e os mecanismos que foram criados com vistas à enfrentar o problema da subrepresentatividade de gênero.

Referências

Lei nº 9.100/95 – Lei nº 9.504/97 – Lei nº 12.034/2009 – Lei nº 13.165/2015 – Emenda Constitucional nº 97/2017 – Potencialidades e limites da política de cotas no Brasil – Gênero e acesso ao poder Legislativo no Brasil: as cotas entre as instituições e a cultura – A política de cotas e a representação feminina na Câmara dos Deputados – Arranjos institucionais e barreiras da sub-representação feminina no Legislativo: análise da política de cotas para mulheres

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